制定《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的背景分析

来源:中国经济报告时间:2018-01-11 21:07:48

【延迟退休年龄是节支的办法,划转国有资本充实社保基金是增收的办法。大力度划转国有资本充实社保基金能大大缓解延迟退休年龄改革的压力,但不能完全替代延迟退休年龄改革】

□卢驰文

国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来,对建立社会主义市场经济体制、维护改革发展稳定大局、保障企业离退休人员权益发挥了重要作用。2017年11月国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,该方案将对职工基本养老保险可持续发展产生深远影响。

制定《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的背景分析

1.近几年城镇职工基本养老保险基金当年征缴收入不抵总支出,而且缺口在扩大。据人力资源和社会保障部统计公报显示,从2014年起中国城镇职工基本养老保险当年征缴收入不抵基金总支出。2014年城镇职工基本养老保险基金总收入25310亿元,其中征缴收入20434亿元,各级财政补贴基本养老保险基金3548亿元。全年基金总支出21755亿元。2014年当年征收收入比基金总支出少1321亿元。

2015年全国城镇职工基本养老保险基金总收入29341亿元,其中征缴收入23016亿元,各级财政补贴基本养老保险基金4716亿元。2015年基金总支出25813亿元。2015年当年征缴收入比基金总支出少2797亿元。假设没有财政补贴,2015年城镇职工基本养老保险基金总收入也比基金总支出少1188亿元,这个缺口相当于基金总支出的4.6%。

2016年城镇职工基本养老保险基金总收入35058亿元,其中征缴收入26768 亿元,各级财政补贴基本养老保险基金6511 亿元。2016年基金总支出31854 亿元。2016年年末城镇职工基本养老保险基金累计结存38580亿元。尽管2016年年末全国城镇职工基本养老保险累计结存很多,2016年当年基金总收入也比基金总支出多3204亿元,但2016年当年征缴收入比基金总支出少5086亿元。假设没有各级财政补贴,城镇职工基本养老保险2016年基金总收入也比基金总支出少3307亿元。这个缺口相当于基金总支出的10.38%。

据上述分析,2014年、2015年、2016年全国城镇职工基本养老保险当年征缴收入与当年基金总支出的缺口分别为1321亿元、2797亿元、5086亿元,缺口在逐年扩大。

2.城镇职工基本养老保险收不抵支的主要原因。一是人口老龄化加速与抚养比下降。1997年7月16日,中国颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。据人力资源和社会保障部统计公报显示,1998年,中国有8475.8万企业职工参加了基本养老保险社会统筹,有2727.3万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹。按照这些数据推算,1998年抚养比为3.11:1。2016年年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为37930万人。其中,参保职工27826 万人,参保离退休人员10103 万人。根据这些数据推算,2016年抚养比2.75:1。中国人口老龄化,基本养老保险基金抚养比必然会逐步降低。

二是中国企业职工基本养老保险缴费比例多年基本未变,个人账户空账规模不断扩大。中国企业职工基本养老保险单位缴费比例为20%,个人缴费比例为8%,个别地区有很小幅度调整除外。中国企业职工基本养老保险采取统筹账户与个人账户相结合的模式,基本养老保险转制前参加了工作的职工为社保中人,转制前就已经办理了离退休手续的人为社保老人。社保老人没有基本养老保险个人账户,社保中人转制前的基本养老保险个人账户是空账,基本养老保险个人账户的空账是历史形成的。设计基本养老保险个人账户的初衷就是未雨绸缪,应对中国人口年龄结构老化背景下基本养老保险基金收支缺口问题的。而之前各级政府并没有筹集足够的资金偿还这些历史欠账,甚至有人主张放弃做实个人账户。这些历史欠账会通过代际传递反映到未来的基本养老保险基金的收支状况方面。

三是机关事业单位职工基本养老保险转轨,其社保中人的个人空账加大了城镇职工基本养老保险基金收支不平衡趋势。现在城镇职工基本养老保险的参保对象不仅包括城镇企业职工,而且包括农民工,还包括机关事业单位职工。不过,机关事业比企业基本养老保险转制晚,2015年1月才颁布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。尽管机关事业单位职工基本养老保险转轨前,其职工在职时不交基本养老保险费,离退休人员的养老金全部由财政承担。但转轨后,财政对机关事业单位职工基本养老保险的责任边界清晰,政府对机关事业单位职工基本养老保险个人账户的历史隐性债务会转嫁到城镇职工基本养老保险体系之中。

如果中国人口年龄结构一直保持在1998年的水平,直到2050年也是如此,则中国不需要设计基本养老保险个人账户,完全可以采取现收现付制。问题在于中国的人口年龄结构不断老化。据新华社报道,“专家预测,到2052年,中国60岁及以上老年人口总数将会达到峰值4.87亿人,人口老龄化率将会达到35%左右。”既然如此,无论各个统筹地区是否做实个人账户,基本养老保险基金都必须保持有一定规模的积累。否则,一旦出现大的支付风险,则会严重影响社会稳定。

划转部分国有资本充实社保基金意义重大

1.有利于增强城镇职工基本养老保险基金的可持续性。划转部分国有资本充实社保基金,增加了基本养老保险基金的资产总额和投资收益。

2.有利于充分体现国有企业资产全民所有,发展成果全民共享,增进民生福利。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》虽然只强调弥补企业职工基本养老保险收支缺口,但是实际上,国有企业资本的形成与壮大有全民的贡献,是全民资产,各级政府根据实际情况可以利用划转国有资本的投资增值收益和分红收益弥补职工基本养老保险基金收支缺口。全国社会保障基金理事会的2016年度社保基金报告显示,2016年末全国社保基金权益16042.58亿元。划转的国有资本与之前形成的全国社会保障基金权益资产将构成中国养老保险第一支柱的坚强后盾。

3.有利于完善国有企业的法人治理结构。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》指出,国有企业由各级政府的国资委监督管理,一般情况下可以让国民放心。但特殊情况下,国务院赋予了社保基金管理机构向国有企业派出董事的权力。即使不向划转国有资本企业派出董事,也会建立划转国有资本企业与承接主体之间的信息沟通机制,便于承接主体在特殊情况下对划转国有资本企业及时干预。

4.有利于减轻各级财政补贴城镇职工基本养老保险基金的压力。在基本养老保险基金当年征缴收入不抵总支出的情况,各级财政不得不补贴基本养老保险基金。否则,历年累计结余几年就可能会耗尽。2013年、2014年、2015年、2016年,各级财政补贴基本养老保险基金分别为3019亿元、3548亿元、4716亿元、6511亿元。启动了划拨国有企业资本充实社保基金方案,则可以适当缓解各级财政补贴养老保险的压力。

划转国有资本充实社保基金的资金规模及主要方式

《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》规定,首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%。对划入的国有股权,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体的收益主要来源于股权分红。除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。

2016年6月30日,国务院国资委主任肖亚庆受国务院委托,就国有资产管理与体制改革情况向全国人民代表大会常务委员会作报告。报告显示,截至2015年年底,全国国有企业资产总额119.2万亿元、所有者权益40.1万亿元,分别为2012年的1.5倍和1.4倍;其中,中央企业资产总额47.6万亿元、所有者权益15.9万亿元,均为2012年的1.3倍。

划转比例统一为企业国有股权的10%,以国有股权40万亿元进行粗略推算,划转的国有股权为4万亿元。假设国有企业年资本利润率为10%,被划转的国有股权的利润全部用于分红,则每年由此充实社保基金的资金达到4000亿元。假设没有各级财政补贴,城镇职工基本养老保险2016年基金总收入也比基金总支出少3307亿元。按照2016年的状况,即使没有各级财政补贴,仅仅股权分红的4000亿元就能弥补城镇职工基本养老保险基金收支缺口。从肖亚庆的报告可以看出,全国国有企业资产增值的速度还是比较快的,每年增值10%或以上。划转国有股权的收益不仅包含分红的收益,还包含资产增值的收益。

变卖国有企业资产充实社保基金是杀鸡取卵的做法,不利于资本市场的稳定,甚至可能对股票市场产生强大的负面冲击。笔者认为,目前这种做法不可行。股权分红才是划转国有资本充实社保基金的主要方式,也是可持续的方式。

划转部分国有资本充实社保基金的拓展性思考

划转国有资本充实社保基金,不仅能惠及城镇企业职工,而且还能惠及农民工、机关事业单位职工,能大大缓解延迟退休年龄改革的压力,但不能完全替代延迟退休年龄改革。

维持城镇职工基本养老保险基金收支平衡,增收与节支都是可行的方法,同样重要,甚至可以相互替代。社会福利政策改革中,提高待遇标准,提高给付水平,比较容易推行。但是,减少福利待遇的改革,由于福利待遇水平的刚性,往往会遇到很大阻力。延迟退休年龄是节支的办法,划转国有资本充实社保基金是增收的办法。大力度划转国有资本充实社保基金,能大大缓解延迟退休年龄改革的压力,但不能完全替代延迟退休年龄改革。因为,延迟退休年龄不仅有利于解决基本养老保险基金收支失衡问题,而且涉及解决适龄人口的人力资源充分利用问题,况且延迟退休年龄有利于建立维持基本养老保险基金收支平衡的内在机制。

如果在没有各级财政补助的情况下,未来城镇职工基本养老保险基金的当年收支缺口仍在4000亿元以内,延迟退休年龄的改革仍然可以暂缓启动。然而,如果在没有各级财政补助的情况下,未来城镇职工基本养老保险基金的当年收支缺口突破4000亿元,并迅速扩大,党中央、国务院就需要作出决策——要么增大划转国有资本的比例,要么启动延迟退休年龄的改革,或两项改革同时推进。延迟退休年龄改革的关键在于科学测算提高退休年龄的幅度。测算时不仅要考虑男性与女性的人均预期寿命的差异,还要把实施全面二孩政策的影响考虑进去。

(作者为上海政法学院社保教研室主任、副教授)

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